개헌과 선거제도 개혁 논의의
쟁점을 쉽게 정리한 안내서!

이 책은 총 2부로 구성되어 있다. 1부는 1987년 이후 30여 년 만의 헌법 개정과 관련해 현재 논의되고 있는 사항들을 정리하고, 새로운 헌법 개정안에 반드시 포함되어야 할 내용은 무엇인지 이야기한다. 2부는 현행 선거제도의 문제점을 살펴본 뒤 국민의 정치적 의사를 제대로 대의할 수 있는 선거제도는 어떤 방향이어야 하는지 그 방안을 제시한다.

[목 차]

들어가는 말

1부 개헌에 관한 모든 것
파란만장 한국 헌정사
-대한민국은 민주공화국이다
-임시정부에서 제헌국회에 이르기까지
-이승만의 권력을 위한 두 차례의 개헌
-내각책임제가 도입된 제2공화국
-제3공화국 헌법과 삼선개헌
-유신헌법, 절대 권력의 등장
-제5공화국 헌법의 이모저모
-87년 헌법의 탄생

무엇을 어떻게 바꿔야 할까?
-헌법의 자기소개서: 전문
-헌법의 기본 원리: 총강
-모두의 권리: 기본권
-더욱 민주적인 나라를 위해: 정부 형태와 권력구조
-풀뿌리 자치의 확장: 지방분권
-‘헬조선’을 바꾸는 개헌: 재정과 경제
-시민들의 신뢰를 회복하는 사법개혁: 법원과 검찰
-성평등한 세상을 만드는 헌법: 여성헌법
-평화로운 세상을 만드는 헌법: 평화헌법
-일하는 사람들을 위한 헌법: 노동헌법
-시민이 직접 세상을 바꾼다: 직접민주주의

2부 선거제도 개혁에 관한 모든 것
이것은 기본: 선거제도의 개념들
-다수결과 다수대표제
-대표란 무엇일까?
-무엇을 보고 투표할까?
-선거란 무엇일까?
-대한민국 선거의 종류
-광역의회와 기초의회
-선거제도의 종류

어떻게 변해왔을까: 대한민국 선거제도 변천사
-1948년, 최초의 보통선거권을 얻다
-1950년, 이승만의 독재로 선거제도가 왜곡되다
-1952년, 처음으로 대통령 직접선거를 치르다
-1954년, 정당공천제를 도입하다
-1958년, 나쁜 선거법이 자리 잡다
-1960년, 대통령제에서 의회제로 이행하다
-1963년, 전국구제도를 최초로 도입하다
-1973년, 중선거구제를 전면 도입하다
-1987년, 대통령 직선제를 쟁취하고, 소선거구제로 회귀하다
-1994년, 피선거권이 25세로 통일되다
-1995년, 전국동시지방선거가 치러지다
-2000년, 여성공천할당제도를 채택하다
-2002년, 1인 2표제를 시행하다
-2004년, 완전 선거공영제를 실시하다
-2005년, 45년 만에 선거권 연령이 낮아지다
-2006년, 지방의원 유급제를 시행하다
-2008년, 대통령선거 기탁금의 헌법불합치가 선언되다
-2012년, 논란이 된 기초의원 정당공천제

왜 자꾸 바꾸자고 할까: 현행 선거제도의 문제점
-국민을 제대로 대변하지 못하는 국회
-짬뽕 아니면 짜장면, 보수당과 민주당
-사실상 한편, 지방의회와 행정부
-사표는 많고 투표는 의미가 없다
-부족한 정당성, 제왕적 대통령

어떻게 하면 될까: 선거제도 개혁의 쟁점
-비례성 강화와 연동형 비례대표제 도입
-국회의원 정수 확대
-결선투표제 도입
-정당 설립요건 완화와 지역 정당의 허용
-기탁금과 선거비용 보전 기준의 하향
-선거권 연령 하향과 참정권 확대

외국 사례를 통해 본 선거제도
-미국의 강한 의회
-영국의 런던광역의회
-독일의 유권자단체
-뉴질랜드의 새로운 실험

좋은 정치란 무엇일까: 선거제도 개혁의 진의

참고문헌

[본 문]

2018년의 개헌 논의가 그 이전과 다른 점이 있다면, 개헌 이슈가 국민에게 밀접하게 다가오지 못하고 있음에도 개헌의 필요성에 공감하는 여론이 다수를 이루고 있다는 점이다. 이는 ‘박근혜–최순실 게이트’ 이후 촛불집회와 대통령 탄핵사건을 거치면서 1987년 이후 누적된 사회적 모순들을 뒤바꿔야 한다는 국민적 열망이 반영된 수치라 하겠다. 특히 국민이 정치에 직접 참여하고 행동했던 민주적 경험이 지금의 개헌론을 뒷받침하는 동력이 되고 있다. 이 글은 "무엇인가 바꿔야 한다"라는 생각에서 개헌에 찬성하고 관심을 가지고 있긴 하지만 개헌의 방향과 쟁점이 무엇인지 구체적으로 파악하기 어려운 이들을 위해 쓴 것이다. 먼저 개헌이 도대체 왜 중요한지에 대해, 또 헌법이 갖는 의미는 무엇인지에 대해 이야기한 뒤 지난 70년간의 한국 헌정사를 검토하면서 오늘날의 헌법이 만들어진 과정을 살펴보려 한다. 그리고 현재 이야기되고 있는 개헌의 방향과 구체적 쟁점들에 대해 대통령직속정책자문기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회와 국회 헌법개정·정치개혁특별위원회의 논의 내용들을 참고해 정리해보았다. 마지막으로 사회 변화에 따른 시대적 과제로서 개헌 과정에서 꼭 논의되어야 할 몇 가지 주제들을 꼽아 독자들과 공유해보려 한다.
('1부 개헌에 관한 모든 것' 중에서/ pp.19~20)

6.29선언으로 대통령 직선제 실시가 확실해지자 개헌안을 어떻게 마련할 것인지에 대한 논의가 본격화되었다. 이 과정에서 중요한 역할을 했던 것이 바로 당시 여당인 민정당과 제1야당인 통일민주당 간의 ‘8인 정치회담’이었다. 민정당과 통일민주당만이 아니라 신한민주당과 한국국민당 역시 개헌안을 제시했지만, 개헌안의 윤곽은 ‘8인 정치회담’에서 이뤄진 합의가 기본이 되었다. 회담 내용이 주축이 되어 국회 헌법개정특별위원회에서 헌법 개정안을 마련했다. 이후 1987년 10월 27일 국민투표로 통과된 개헌안이 ‘87년 헌법’이라 불리는 현행 헌법이다. ‘87년 헌법’은 제2공화국 헌법 이래로 거의 30년 만에 민주적 절차에 따라 정당성을 확보한 개헌이었다고 할 수 있다. 그러나 87년 헌법의 논의 과정을 살펴보면 역시 소수 정치 엘리트의 정치적 합의에 따라 헌법의 골간이 결정되었다는 점에서 그 한계가 뚜렷하다. 먼저 ‘8인 정치회담’은 비공개로 진행되었다. 따라서 개헌안이 마련되기까지 어떠한 논의 과정을 거쳤는지 구체적으로 확인하기 어려우며, 논의 내용 역시 언론보도나 훗날 회고를 통해 간접적으로 알려졌을 뿐이다. 8인 정치회담에는 민정당 의원으로 권익현, 윤길중, 최영철, 이한동이 참여했고, 통일민주당 의원으로 이용희, 이중재, 박용만, 김동영이 참여했다. 이 가운데 이용희, 이중재 의원은 김대중 계열이었고, 박용만, 김동영 의원은 김영삼 계열이었다.
('1부 개헌에 관한 모든 것' 중에서/ p.44)

현행 헌법에서 제대로 다루지 못하고 있는 소수자의 권리 하나는 장애인 권리다. 헌법 제34조 5항은 "신체장애자 및 질병・노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다"라고 되어 있다. 이는 장애인을 "생활능력이 없는 국민"이라는 수동적 존재로 정의하고 보호의 대상으로만 바라본다는 점에서 심각한 문제를 가진 조항이다. 그뿐 아니라 "신체장애자"라는 표현으로 장애인의 범주에서 정신장애인을 배제하는 한계도 드러낸다. 장애인은 독립된 인격체다. 자립적으로 생활하며 사회 참여의 권리를 가진 존재다. 국가는 장애인을 보호의 대상으로 바라보는 관점에서 벗어나야 한다. 또 장애인이 비장애인과 마찬가지로 사회구성원으로 자립할 수 있도록 기회를 보장해야 한다. 유럽연합은 기본권 헌장에서 "장애인의 독립, 사회적·직업적 통합, 공동체 생활의 참여를 보장하기 위한 조치를 통하여 혜택을 받을 수 있는 장애인의 권리를 인정하고 존중한다"라고 규정한다. 우리 역시 이에 준하는 수준에서 장애인의 권리를 신설해야 한다.
('1부 개헌에 관한 모든 것' 중에서/ pp.61~62)

살면서 선거제도라는 것에 관심을 가져야 할 이유는 그리 많지 않다. 아니 거의 없다고 봐도 무방할 것이다. 몇 년마다 한 번씩 돌아오는 선거에서 후보의 공약을 나름대로 읽어보고 꼬박꼬박 투표에 참여하는 것만으로도 민주시민이라는 자부심을 얻기에 충분하다. 이것부터가 꽤 귀찮고 어려운 미션이기 때문이다. 선거는 ‘투표’라는 행위를 통해 ‘당선’이라는 결과를 만들어내는 과정이다. 함수에 어떤 숫자를 대입하면 값이 도출되는 것과 비슷한 이치다. 이때 함수라는 룰이 달라지면 같은 숫자를 대입하더라도 다른 결과 값이 나올 수밖에 없다. 선거 또한 마찬가지다. 선거제도라는 룰이 달라지면 같은 투표 행위를 하더라도 다른 결과가 나온다.
('2부 선거제도 개혁에 관한 모든 것' 중에서/ p.115)

대한민국은 현재 어떤 선거제도를 채택하고 있을까? 국회의원선거를 기준으로 보자. 기표 방식은 범주형이며, 선거구로는 소선거구제를, 대표자 결정 방식으로는 다수대표제(지역구의원)와 비례대표제(비례의원)를 혼합해 운영하고 있다. 2018년 현재 20대 국회의 정수는 총 300석으로, 이중 지역구의원 정수는 253석, 비례의원 정수는 47석이다. 지방선거도 국회의원선거와 마찬가지로 범주형, 다수대표제와 비례대표제의 혼합형이지만, 기초의원 선거에서 중선거구제를 채택하고 있다는 데 차이점이 있다. 원칙적으로는 한 선거구에서 2~5인의 후보를 선출할 수 있는 것이다. 대통령선거는 어떨까? 이해를 돕기 위해 굳이 설명하자면, 1명을 선택하는 범주형, 1명만 선출하는 소선거구제(전국이 하나의 선거구다), 그리고 상대 다수대표제로 운영 중이다. 대통령 결선투표제 도입 논의는 상대 다수대표제에 대한 문제 제기 맥락에서 읽을 수 있다. 역사적 사례를 보면 제13대 대통령 노태우는 단 36.6퍼센트의 지지만으로 대통령에 당선되었다. 이 수준이라면 국민 전체에 대한 대표성도, 국정운영의 지속성도 보장하지 못한다. 그렇기에 최소한 대통령만큼은 과반의 지지를 획득하게 하는 절차를 만드는 것이 적절하지 않느냐는 것이 대통령선거 결선투표제 도입의 배경이다.
('2부 선거제도 개혁에 관한 모든 것' 중에서/ p.133)

한국은 비례대표제를 시행하고 있지만 선거제도의 비례성은 아주 낮은 나라다. 20대 총선에서 새누리당(현 자유한국당)은 지역구에서 38.3퍼센트, 정당투표에서 33.5퍼센트를 득표했지만 총 의석에서는 그 둘 모두를 뛰어넘는 40.67퍼센트를 차지했다. 더불어민주당도 마찬가지다. 지역구에서 37퍼센트, 정당투표에서 25.5퍼센트를 얻었지만 의석은 41퍼센트를 가져갔다. 이 결과에는 두 가지 모순이 있다. 첫째, 더불어민주당은 지역구에서도, 정당투표에서도 새누리당에 뒤졌는데도 새누리당보다 더 많은 의석을 확보했다. 둘째, 두 정당 모두 득표 비율보다 더 많은 의석을 배분받았다. (...) 낮은 비례성의 원인은 명확하다. 전체 의석의 일부만 비례대표로 선출하는 병립형 비례대표제를 운영하고 있는데다, 지역구 의석에 비해 비례대표 의석이 지나치게 적기 때문이다. 300석 가운데 지역구 의석이 253석, 비례대표 의석이 47석이다. 전체 의석의 16퍼센트로는 기대할 수 있는 비례성 상승효과가 극히 미미하다. 낮은 비례성이 가져오는 효과는 명확하다. 거대 정당에 의석을 몰아줌으로써 다수당 출현은 용이하게 만들지만, 사표를 발생시키고 양당제를 강화하며 다원적 가치를 훼손한다. 이를 바로잡기 위해 2015년 중앙선거관리위원회가 제안한 것이 바로 연동형 비례대표제다.
('2부 선거제도 개혁에 관한 모든 것' 중에서/ pp.166~167)

개헌과 선거제도 개혁 논의의 쟁점을
쉽게 정리한 안내서!

1987년, 광장에 모인 국민들은 부당한 권력에 맞서 민주화를 쟁취했다. 그리고 30여 년 뒤 같은 자리에 선 국민들은 제대로 된 민주주의를 갈구하며 헌법을 유린한 대통령을 끌어내렸다. 거기서 그친 게 아니다. 국민들은 그동안 누적된 사회적 모순들을 바로잡아야 한다는 데에 한목소리를 내기 시작했다. 대한민국은 이제 헌법과 선거제도에 관한 새로운 약속이 필요한 시점이 되었다. 정치권 곳곳에서는 이런 여론에 발맞춰 빠른 시일 안에 헌법을 개정하고 선거제도를 개혁하겠다고 약속했다. 그리고 그 논의는 2018년 6월 전국동시지방선거를 앞두고 본격화되었다.

헌법과 선거제도는 민주주의 국가의 핵심 원리가 된다는 점에서 그 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 그러나 주지하다시피 지방선거 국면과 여야 간 정쟁으로 정작 국민들은 개헌과 선거제도 개혁에 관한 깊이 있는 논의에 참여하고 있지 못한 실정이다. 현재 대한민국에 살고 있는 사람들, 더 나아가 이후 세대가 누리게 될 사회의 기본 틀을 짜는 일에 또다시 당리당략에 따른 셈법이 등장한 탓이다. 이 책 [개헌과 선거제도 개혁에 관한 모든 것]은 이런 상황이 더이상 지속되지 않았으면 하는 바람에서 기획되었다. 30여 년 만의 개헌이 일부 ‘정치 엘리트들’만의 잔치가 되지 않도록 하는 데에 조금이나마 보탬이 되고자 하는 것이다. 다시 말해 이 책은 개헌과 선거제도 개혁에 찬성하고 관심을 가지고 있긴 하지만 그 방향과 쟁점이 무엇인지 구체적으로 파악하기 어려운 이들을 위한 안내서다. 이를테면, 헌법 전문에 새로운 문구를 추가하는 것을 두고 여야가 힘겨루기를 하는 이유는 무엇인지, 정부와 여당이 주장하는 대통령 중(연)임제의 장단점은 무엇이고, 야당이 주장하는 분권형 대통령제(이원정부제 혹은 내각책임제)는 도대체 어떤 원리로 작동하는지, 선거제도 개혁과 관련해 자주 등장하는 연동형 비례대표제는 구체적으로 무엇이며, 현행 제도와 어떻게 다른지 등의 쟁점들을 누구나 알기 쉽게 설명한다.

이 책은 정치권이나 일부 언론이 정부 형태나 권력구조 개혁 논의에만 관심을 두는 것을 비판적으로 바라본다. 저자는 "지난 헌법 개정의 역사를 돌아보면 권력구조 개혁이라는 쟁점에만 논의가 함몰되어 정작 다른 중요한 이슈는 성급하게 타협되었다"고 지적한다. 현행 헌법인 ‘87년 헌법’ 역시 이전 헌법에 비해 상당히 발전된 모습으로 개정되긴 했지만, 이른바 ‘8인 정치회담’에서 비공개로 타협이 이뤄졌다는 한계를 지니고 있다. 이에 저자는 2018년의 개헌 논의에서는 ‘권력구조 개혁’이라는 이슈에 묻혀 사회 변화에 따라 개정되어야 할 사안들이 또다시 성급하게 타협되는 일이 발생해서는 안 된다고 강조한다. 곧 헌법의 다양한 조항들을 찬찬히 따져보고 토론하는 과정을 거친 뒤 국민적 합의를 통해 헌법 개정안을 확정하는 방향으로 나아가야 한다는 것이다. 그 연장선상에서 저자는 헌법 개정의 역사에서 주변부로 밀려나곤 했던 여러 현안을 이 책에서 비중 있게 언급한다. 여성, 장애인, 청소년 같은 사회적 약자와 관련한 기본권 조항들, 노동자의 권리와 의무를 다룬 노동권에 관한 조항들, 더이상 미룰 수 없는 지방분권이나 직접민주주의와 관련한 조항들이 대표적이다. 아울러 저자는 선거제도 개혁 없는 개헌은 그 의미가 반감될 수밖에 없다면서 연동형 비례대표제 도입 논의를 비롯해 국회의원 정수 확대 문제, 결선투표제 도입 문제, 선거권 연령 하향 문제 같은 선거제도를 둘러싼 첨예한 사안들도 중점적으로 언급한다.

책 구성에 관하여

이 책은 총 2부로 구성되어 있다. 1부는 개헌 문제를 다룬다. 개헌이 도대체 왜 중요한지, 헌법이 갖는 의미는 무엇인지에 대해 먼저 이야기한 뒤 지난 70여 년간의 한국 헌정사를 뒤돌아보면서 현행 헌법이 만들어지기까지의 과정을 살펴본다. 그리고 현재 이야기되고 있는 개헌의 방향과 구체적 쟁점들을 대통령직속정책자문기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회와 국회 헌법개정·정치개혁특별위원회의 논의 내용들을 참고해 정리했다. 이어서 사회 변화에 따른 시대적 과제로서 개헌 과정에서 꼭 논의되어야 할 몇 가지 주제들을 꼽아 좀더 자세히 들여다본다.

2부는 선거제도 개혁 문제를 다룬다. 우선 선거와 선거제도의 기본 개념들을 살펴본 뒤 대한민국 선거제도의 변천사를 되짚어본다. 그 뒤 현행 선거제도의 문제점과 개선 방향에 대한 구체적인 이야기를 풀어내고, 마지막으로 미국, 영국, 독일, 뉴질랜드 같은 나라의 선진 사례를 간략하게 언급한다.

각 부 마지막 글에서 저자들은 말한다. "일부 정치 엘리트들이 주도하는 개헌이 아니라, 더 나은 한국 사회를 꿈꾸는 시민이 참여하는 개헌이 되는 데에 이 글이 조금이나마 기여할 수 있기를 바란다"고, "좋은 선거제도가 있어야 좋은 대표자를 뽑을 수 있고, 좋은 대표자를 뽑아야 우리 삶이 더욱 윤택해진다"고 말이다.

이 책을 통해 민주주의라는 밥상을 어떻게 차려나갈지 더 많은 국민이 관심을 갖고 고민할 수 있기 바란다.

백상진
전남 화순의 작은 보건소에서 태어났다. 남자 이름 같다는 소리를 수천 번 들으며 어른이 되었다. 대학 새내기 시절 선배의 권유로 민주노동당에 입당한 이후 20대 내내 진보정당 당원으로 살았다. 학생회, 농활, 노래패, 철거농성, 생활도서관 건립, ‘안녕들하십니까’ 등 운동권 언저리에서 노느라 9년 만에 대학을 졸업했다. 심상정 국회의원의 비서로 일하다 2018년 지방선거에 출마했다. 낙관의 힘을 믿으며 좋은 정치를 꿈꾼다.

김예찬
전두환 정권 시절 태어났다. 어릴 때 대하소설이나 회고록 유의 책을 즐겨 읽다가 한국 현대사에 관심을 갖게 되었다. 대학에 진학해서는 역사학과 정치학, 사회학을 전공했다. 일터에서 배제당하고 삶터에서 쫓겨나는 사람들을 접하면서 더욱 평등하고 자유로운 사회를 만들기 위한 정치의 역할이 무엇인지 고민하고 있다. 지은 책으로는 [날치기 국회사]가 있고, 그 외에 몇 권의 책에 참여했다.